审计和财评结论，能否作为工程价款的结算依据？

① 引言

建设工程价款结算是否必须以政府审计或财评结论为依据，是政府投资工程的常见争议之一。无论施工合同中是否约定“工程价款结算以政府审计为准”，建设方均习惯以“未完成政府审计”等为由不予以结算。常有政府审计或财政评审因流程繁琐时间跨度较长而导致工程款拖延支付，还有的政府审计或财政评审因财政资金紧缺而对工程价款随意核减，严重影响施工承包人的利益。

② 案例一

某市政公司与某绿化公司签订的施工合同约定：某市政公司将某广场的绿化工程发包给某绿化公司，最终工程结算按现行定额标准，经发包方、承包方、监理方三方确认的工程量为依据，按审计审定的工程结算价下浮8%进行结算。工程竣工验收后，因某绿化公司认为某市政公司拖延支付工程款，遂向法院起诉要求支付工程款105万元及相应利息。

法院向县审计局发函询问有关审计情况。审计局回复：我局就涉案工程委托某造价咨询公司对该工程进行审计，审计的过程中，施工方不认可审定结果，又拒绝在定案表上签字，现造价咨询公司仍未提交正式审计报告。

法院经审理认为，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”本案中，工程已经竣工验收合格并交付使用，工程承包人有权请求工程发包人按照合同约定计算并支付工程款。但是，双方约定涉案工程最终结算“按审计审定的工程结算价下浮8%进行结算”，某绿化公司请求某市政公司给付本案所涉工程价款的前提条件是工程价款须经审计审定，现涉案工程的审计报告未出具，某绿化公司也未能举证其工程款处于长期不确定状态并非己方原因，因此，本院对其诉讼请求不予支持。

③ 案例二

某污水管网工程，甲乙双方签订了《建设工程施工合同》，其中专用合同条款中约定“结算价款须经市财政投资评审中心审计，审计结束后付至审定价的95%，剩余5%作为工程质量保证金，在验收合格满一年后的28天内结清”。

工程竣工验收后，市财政投资评审中心作出《基建工程结算审核结论书》，但乙方对市财政投资评审中心作出的最终结算意见有异议，遂向县人民法院申请委托鉴定机构对财政评审结论书中核减工程造价的合理性及工程核减部分的金额进行司法鉴定。一审法院准许乙方申请后，依法委托某工程造价咨询进行司法鉴定。

经鉴定调增工程造价302.2万元，甲方不服，认为依据合同约定，该工程结算价款应以财政评审结论为依据，而非鉴定报告，故上诉至市中级人民法院，市中级人民法院二审维持一审原判，调增工程造价302.2万元。

法院经审理认为，尽管财政评审具有一定权威性，但财评机关进行评审时，不客观甚至错误的结论并不鲜见，因此双方同意以财政评审结论进行结算的前提是财政评审结论是客观公正的，当承包人有证据证明财政评审结论存在不客观、不公正情形的，可以准许当事人进行补充鉴定、重新质证或补充质证等方法，以纠正财政评审结论，上述方法不能解决的，应准许当事人对工程造价进行鉴定，并以鉴定结果进行结算。

④ 裁判要旨

1、政府审计或财政评审作为一种行政行为，目的在于检查监督国家财政投资项目建设单位有无违法违纪行为，这种监督职能不应延伸到民事领域，更不应作为认定工程价款的法定依据，除非当事人明确约定以政府审计或财政评审结论作为工程造价结算的依据。否则将导致审计或财政部门有权决定工程结算金额，甚至改变民事合同约定内容，与市场经济规律本质相悖，不符合合同缔约精神且对于承包人而言存在不公正的风险。

2、以政府审计或财政评审结论作为工程造价结算依据，应严格遵循意思自治原则，只有在双方明确约定以政府审计或财政评审结论作为结算依据的情况下，才能将其作为认定工程造价的依据。

3、政府审计或财政评审结论作为民事诉讼证据，其真实性、合法性和关联性亦需经人民法院审查后，方能作为认定案件事实的依据。若有证据证明政府审计或财政评审结论违反法律规定或合同约定，当事人申请对工程造价争议部分进行鉴定的，应予准许。

⑤ 相关法律条文
1、国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）中，对于规范工程价款结算，明确提出：审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。未完成竣工结算的项目，有关部门不予办理产权登记。对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。

2、全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》提出：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

3、国务院制定的《保障中小企业款项支付条例》第11条规定：机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

4、住建部办公厅《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》第2条第（七）项规定：建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

5、《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中提出：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

6、《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

7、2015年最高人民法院召开的全国民事审判工作会议的会议纪要中第49条规定：依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。

8、最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十九条：当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。

⑥ 结语

政府审计和财政评审均是履行行政职能，其出具审计报告或财评报告的行为也是其代表政府对建设单位具有约束力的一种行政行为，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。

合同中未约定以政府审计或财政评审结果为结算依据的，不得以政府审计或财政评审结果作为工程款结算依据；合同中明确约定以政府审计或财政评审结果作为工程款结算依据的，尊从合同双方当事人的意思自治原则，应当成为人民法院的裁判依据。

合同可以约定以政府审计或财政评审结果作为工程款结算依据，但建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。当合同约定了以财政审计结果为结算依据，但长期未启动财政、审计部门审计，或审计机构长期不作出审计结论，且未按约定进行审计系非承包方原因造成的，承包方可以申请工程造价司法鉴定，并以造价鉴定金额作为工程款结算依据。为防止“久审不定”等变相拖延支付情形的发生，建议在合同中约定建设方应在何时完成审计，以及不能按时完成审计的处理方式。